Interview NJW: Vorratsdatenspeicherung auf dem Prüfstand

Datum

11.06.2012

NJW: Frau Ministerin, um was geht es bei der Diskussion über die Vorratsdatenspeicherung?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Die Frage ist, ob die bestehende Richtlinie mit der Grundrechte-Charta vereinbar ist. Die Richtlinie kam bekanntlich vor dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags in Rekordtempo zu Stande. Leider hat der EuGH im Jahr 2009 die Gelegenheit verstreichen lassen, sich in seinem Urteil auch zu der Frage zu äußern, ob die Richtlinie überhaupt mit den Gemeinschaftsgrundrechten vereinbar ist. Eine Frage, die auch das BVerfG in seinem Urteil ausgeklammert, also nicht beantwortet hat. Im Übrigen halte ich es für durchaus möglich, wenn nicht gar für wahrscheinlich, dass sich die Frage der Grundrechtskonformität der Richtlinie bereits an einer ganz anderen Stelle entscheidet. Wenn der EuGH bei seiner Entscheidung vom 10. 2. 2009 (EuZW 2009, 212), also bei seiner Aussage bleibt, dass die Vorratsdatenspeicherung keine Regelungen zur Kriminalitätsbekämpfung, sondern ausschließlich Regelungen zur Beseitigung von Binnenmarktsstörungen enthält, dann steht bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung dem tiefen Grundrechtseingriff nicht der Beitrag der Vorratsdatenspeicherung zur Kriminalitätsbekämpfung, sondern ihr Beitrag zur Beseitigung der Binnenmarktstörungen gegenüber. Diese Abwägung betrifft die Grundlage der Vorratsdatenspeicherung und kann zu deren Nichtigkeit führen. Diese überfällige materielle Prüfung soll nun endlich durch eine angekündigte Vorlage des irischen High Court nachgeholt werden. Im Übrigen sieht auch die Kommission Handlungsbedarf bei dieser umstrittensten Richtlinie, die die EU je vorgelegt hat. Im April letzten Jahres hat sie auf Grund selbst konstatierter erheblicher Mängel eine Änderungsrichtlinie angekündigt. Es ist widersprüchlich, zunächst eine Richtlinie umzusetzen, die gerade auf Grund ihrer grundrechtlichen Mängel rechtsstaatlich bedenklich ist und deshalb demnächst geändert werden soll. Bei der Diskussion über die Vorratsdatenspeicherung geht es aber auch ganz grundsätzlich darum, ob wir tatsächlich eine weitgehende Überwachung praktisch sämtlicher Formen der Telekommunikation der Bürger haben wollen. Eine solche permanente Überwachung der Telekommunikationsbeziehungen hat das Potential, das Kommunikationsverhalten zu ändern, denn jedem ist jederzeit bewusst, dass seine Verbindungsdaten prinzipiell dem Zugriff des Staats unterliegen. Dazu hat sich auch das BVerfG geäußert: „Dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf, gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland.“

NJW: Was konkret hat die jüngste Studie des MPI zur Vorratsdatenspeicherung untersucht?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Die Untersuchung des MPI hat sich mit der Frage befasst, ob und gegebenenfalls wie sich das Fehlen von auf Vorrat Gespeicherten Verkehrsdaten der Telekommunikation für Strafverfolgung und die Gefahrenabwehr auswirkt. Dabei wurde untersucht, ob es in diesem Bereich über den untersuchten Zeitraum einen Unterschied vor, während und nach der Geltung der Vorratsdatenspeicherung gibt, die ja bis zur Entscheidung des BVerfG am 2. 3. 2010 in Deutschland mit dem Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung vom 21. 12. 2007 umgesetzt wurde, Anfang 2008 bzw. 2009 in Kraft getreten ist, und dann vom BVerfG für nichtig erklärt wurde. In qualitativer Hinsicht wurden Ermittler und Richter befragt, ob sie ein Bedürfnis für die Vorratsdatenspeicherung sehen. Quantitativ ist die Untersuchung der Frage nachgegangen, ob die Vorratsdatenspeicherung einen Einfluss auf die Aufklärungsquoten hatte. Darüber hinaus hat das MPI die Erfolge bei der Verbrechensbekämpfung in bestimmten Deliktsbereichen in Deutschland, Österreich und der Schweiz miteinander verglichen. Das ist deswegen interessant, weil es die Vorratsdatenspeicherung in der Schweiz schon lange gibt, in Österreich aber erst seit einigen Wochen.

NJW: Und wie lauten die wesentlichen Ergebnisse?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Die quantitative Untersuchung der deliktsspezifischen Aufklärungsquoten in dem Zeitraum 1987 bis 2010 hat gezeigt, dass sich der Wegfall der Vorratsdatenspeicherung nicht als Ursache für Bewegungen in der Aufklärungsquote abbilden lässt, also keinen messbaren Einfluss auf diese hat. Die Ermittler, die sie für erforderlich halten, verweisen immer wieder auf Einzelfälle, die als typisch dargestellt werden, ohne dass dies aber empirisch belegt oder belegbar wäre. Die Interviews der Richter fallen deutlich differenzierter aus.

NJW: Wie belastbar ist die Studie des MPI? Viele halten sie ja für ein reines Gefälligkeitsgutachten.

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Es ist das Gutachten eines unabhängigen und sehr renommierten Instituts. Gerade in Sachen Vorratsdatenspeicherung werden immer wieder Zahlen von einzelnen Behörden herausgegeben, die wenig überprüfbar sind oder bewusst einen Teilausschnitt abbilden. Deswegen hat das Bundesjustizministerium gerade eine unabhängige und umfassende Untersuchung zu diesem hoch umstrittenen Thema in Auftrag gegeben. Das MPI hat Zahlen zwischen 1987 und 2010 untersucht und ausgewertet, und zwar im Hinblick darauf, ob das Vorhandensein von auf Vorrat gespeicherten Telekommunikationsdaten
Auswirkungen auf die Aufklärungsquote hat. Es war absehbar, dass Kritik an einem solchen Ansatz entsteht. Prof. Dr. Hans-Jörg Albrecht, der Direktor des Instituts, hat im Übrigen ausführlich die Methodik der Studie begründet.

NJW: Kritiker behaupten weiter, der Zeitraum, während dem die Vorratsdatenspeicherung zulässig war, sei nicht ausreichend gewesen, um signifikante Erhebungen zur Aufklärungsrate zuzulassen. Was sagen Sie dazu?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Diejenigen, die diesen tiefen Eingriff in die Grundrechte veranlassen wollen, dass die Kommunikationsbeziehungen aller Bürgerinnen und Bürger für sechs Monate gespeichert werden, müssten eigentlich einen konkreten Nutzen nachweisen. Das MPI hat alle vorhandenen Daten ausgewertet und konnte keinen messbaren Nutzen feststellen. Weder die EU-Kommission noch das BKA konnten in ihren Untersuchungen einen wirklichen Nutzen nachweisen. Elementare Grundrechte wie das Recht auf Meinungsfreiheit oder das Recht auf informationelle Selbstbestimmung lassen sich nicht auf der Grundlage von Einzelfällen in gravierender Weise beschränken. Die potentielle Eignung eines Grundrechtseingriffs zum Maßstab politischen Handelns zu machen, ist meines Erachtens so nicht vertretbar. Wenn Grundrechtseingriffe schon deshalb gerechtfertigt sind, weil sie möglicherweise oder in Einzelfällen der Aufklärung von Straftaten dienen, dann läuft das verfassungsrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit ins Leere.

NJW: Befürworter fordern die anlasslose Vorratsdatenspeicherung zur Verfolgung schwerster Verbrechen. Was spricht gegen diese Forderung?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Das ist doch eine klassische Frage der Verhältnismäßigkeit: Ist es wirklich – im Rahmen einer Zweck-Mittel-Relation – noch verhältnismäßig, ohne jeglichen Anlass die Verbindungsdaten von über 80 Mio. Bürgern über einen Zeitraum von sechs Monaten zu speichern? Nicht umsonst hat das BVerfG in seiner Entscheidung vom März 2010 von einem „schweren Eingriff in die Grundrechte mit einer Streubreite, wie sie die Rechtsordnung bisher nicht kennt“, gesprochen. Auf der einen Seite haben wir also die Ergebnisse des MPI-Gutachtens, die gezeigt haben, dass es auch gerade bei schwerer Kriminalität keinen signifikanten Anstieg der Verbrechensaufklärung gibt. Gerade Personen mit hoher krimineller Energie können die Vorratsdatenspeicherung durch Nutzung unterschiedlicher technischer Möglichkeiten leicht umgehen. Und auf der anderen Seite steht der immense Eingriff in die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger. Aber nicht nur dieser, denn auch der wirtschaftliche Schaden für die Telekommunikationsunternehmen ist enorm. Gerade erst haben sieben Spitzenverbände der deutschen Wirtschaft und der Kommunikationsindustrie an die EUInnenkommissarin appelliert, bis zur endgültigen Vorlage der überarbeiteten EU-Richtlinie auf Sanktionsmaßnahmen gegenüber Deutschland zu verzichten. Sie brauchen Rechtssicherheit. Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger befürchtet, dass die Vorratsdatenspeicherung den investigativen Journalismus im Kern treffen wird, weil Informanten sich nicht mehr trauen werden, sich an Journalisten zu wenden.

NJW: Wäre für Sie eine Regelung denkbar, die die Vorratsdatenspeicherung bei bestimmten schwersten Delikten zulässt?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Eine solche Beschränkung wäre schon nach den Vorgaben des BVerfG geboten, das einen begründeten Verdacht einer schweren Straftat fordert. Einfache Trickbetrügereien, für die laut MPI-Studie viele Ermittler die Vorratsdatenspeicherung fordern, fielen ohnehin gerade
nicht darunter. Es kann aber auch nicht das Ziel sein, die Grenzen des verfassungsrechtlich gerade noch Zulässigen als Maßstab zu nehmen. Ich bin angetreten, die Grundrechte wieder zum Maßstab des rechtspolitischen Handelns zu machen und nicht, um am Abgrund der Verfassungswidrigkeit entlang zu balancieren.

NJW: Gibt es Alternativen zur anlasslosen Vorratsdatenspeicherung?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Ich habe schon vor über einem Jahr eine Alternative vorgelegt, bei der IPAdressen für sieben Tage gespeichert und Telefondaten anlassbezogen gesichert werden, also soweit dies für die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten erforderlich erscheint. Wir haben hier eine vergleichsweise niedrige Schwelle für die Anordnung, gerade weil der Grundrechtseingriff so viel weniger wiegt. Das ist auch ein deutlicher Gewinn für die Strafverfolgungsbehörden. Die Kommission selbst holt zu diesem „Quick Freeze“ genannten Ansatz ein Gutachten ein, das demnächst vorgestellt werden soll. Wir könnten meinen Vorschlag schon seit einem Jahr ausprobieren, denn dass das Verfahren den Strafverfolgungsbehörden reicht, ließe sich nachweisen.

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Autoren: Dr. Monika Spiekermann
Quelle: Neue Juristische Woche, Heft 25/2012}