Rede: Reform der Insolvenzordnung
Die Staatssekretärin des Bundesministeriums der Justiz, Frau Dr. Birgit Grundmann, bei der Jahresfachtagung der Bundesarbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung am 4. Mai 2011 in Berlin
Es gilt das gesprochene Wort!
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
im Veranstaltungsprogramm ist an dieser Stelle mein Kollege, der Parlamentarische Staatssekretär, Dr. Stadler als Redner vorgesehen. Er ist jedoch kurzfristig verhindert, da er heute an einer Urteilsverkündung des Bundesverfassungsgerichts zur Sicherungsverwahrung teilnehmen muss. Auch ich habe diese vor dem Fernseher verfolgt und stehe noch etwas im Bann dieser wichtigen Entscheidung.
Aber auch hier bei Ihnen geht es ja um ein Thema, das durchaus existenzielle Bedeutung für die betroffenen Schuldner und ihre Familie haben kann – die Verbraucherinsolvenz. Und hier spielen die Schuldnerberatungsstellen eine entscheidende Rolle.
Die Schuldnerberatung hat sich angesichts der steigenden Anzahl überschuldeter Haushalte in den vergangenen Jahrzehnten zu einem wichtigen Gebiet in der sozialen Arbeit entwickelt. Schuldnerberatungsstellen sind in der Regel die ersten Kontaktstellen für überschuldete Menschen. Sie leisten eine anspruchsvolle und oft mühselige Arbeit, ohne die den meisten Schuldnern eine wirtschaftliche Erholung und ein finanzieller Neustart kaum möglich wären.
Dabei sind die Anforderungen an die Beraterinnen und Berater hoch. Das wissen wir sehr gut.
Die Bundesarbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung hat in den vergangenen 25 Jahren unter anderem durch Aus- und Weiterbildungen, Forschungsarbeit und die Entwicklung professioneller Standards einen wesentlichen Beitrag dazu geleistet, dass diese Anforderungen gemeistert werden konnten. Hierfür möchte ich Ihnen heute auch im Namen von Frau Ministerin Leutheusser-Schnarrenberger ausdrücklich Dank sagen.
Aber ich möchte diese gute Gelegenheit natürlich auch nutzen, um Ihnen die Eckpunkte unserer Reformarbeiten am Verbraucherinsolvenzrecht vorzustellen.
Lassen Sie mich aber zuvor kurz das wirtschaftliche Umfeld umreißen, in das unsere Reformüberlegungen eingebettet sind.
Wir haben 2010 einen wirtschaftlichen Aufschwung erlebt, der unverändert anhält und der sich deutlich an der Zahl abnehmender Unternehmensinsolvenzen ablesen lässt. Ganz anders sieht es leider bei den Verbraucherinsolvenzen aus.
Wie befürchtet, bildet sich die während der Finanz- und Wirtschaftskrise eingetretene Verschlechterung auf dem Arbeitsmarkt im Jahr 2009 hier erst verzögert ab. Mit annähernd 109.000 Verfahren – einem Anstieg von 7,6 % – hat die Statistik der Verbraucherinsolvenzen einen neuen bedauerlichen Höchststand erreicht.
Hauptauslöser ist – neben der Arbeitslosigkeit und der Trennung vom Lebenspartner – das Scheitern einer selbständigen Tätigkeit. In diesem Fall haben oft unternehmerisches Wagnis und wirtschaftliches Engagement zur Überschuldung geführt – also genau die Triebkräfte, die unsere Wirtschaft eigentlich dringend braucht.
Bei unseren Reformbemühungen setzen wir daher an dieser Stelle an. Wir wollen das unternehmerische Potenzial möglichst schnell wieder aktivieren, die Rückkehr ins Wirtschaftsleben fördern und einen schnelleren Neuanfang ermöglichen. Der Koalitionsvertrag sieht dazu eine Halbierung der Dauer des Restschuldbefreiungsverfahrens vor.Das Restschuldbefreiungsverfahren der Insolvenzordnung hat sich in vielerlei Hinsicht bewährt und soll deshalb im Wesentlichen so beibehalten werden. Aber es besteht auch Änderungsbedarf:
Zu nennen ist hierbei zum einen die schon erwähnte Dauer der Wohlverhaltensperiode von sechs Jahren, die im europäischen Vergleich verhältnismäßig lang und in psychologischer Hinsicht für den Einzelnen kaum absehbar ist. Damit besteht zum einen die Gefahr, dass der Schuldner demotiviert aufgibt.
Zum anderen fehlt es an einer Regelung, die den Schuldner darin bestärkt, sich aus eigener Kraft aus der Überschuldung zu befreien und dabei für die Gläubiger eine möglichst hohe Befriedigungsquote zu erreichen. Dies hat zur Folge, dass etliche Schuldner lieber in Bereiche der Schattenwirtschaft ausweichen und damit ihre Einkünfte vollständig dem Zugriff der Gläubiger entziehen.
Verständlicherweise wird seitens der Gläubiger befürchtet, dass die Halbierung der Wohlverhaltensperiode die Zahlungsmoral der Schuldner dramatisch verschlechtern könnte. Wir nehmen diese Befürchtung ernst und wollen deshalb die vorzeitige Erteilung der Restschuldbefreiung nach drei Jahren von zwei Voraussetzungen abhängig machen: Erstens soll der Schuldner die Verfahrenskosten tragen, und zweitens soll er auch einen substanziellen Beitrag zur Befriedigung der Gläubiger leisten.
Wir wollen die vorzeitige Erteilung der Restschuldbefreiung von einer Mindestbefriedigungsquote abhängig machen. Diese Quote soll in erster Linie Anreizwirkung entfalten. Daher halten wir eine Mindestbefriedigungsquote von 50 %, wie sie etwa die österreichische Konkursordnung vorsieht, für deutlich zu hoch. Andererseits muss die Quote natürlich hoch genug sein, um wesentlich zur Gläubigerbefriedigung beizutragen. Unser Vorschlag ist eine Quote von 25 %, die – wie wir meinen – von den Schuldnern bewältigt werden kann. Sind diese beiden Voraussetzungen nicht erfüllt, bleibt es bei der bisherigen Restschuldbefreiungsdauer von sechs Jahren.
Wir gehen davon aus, dass es vor allem Existenzgründern gelingen dürfte, die Mindestbefriedigungsquote zu erreichen. Ihnen – wie natürlich auch den anderen Schuldnern – wird damit ein Anreiz gegeben, größere Anstrengungen zur eigenen Entschuldung zu unternehmen, um zu einem schnellen wirtschaftlichen Neustart zu kommen. Diesem Aspekt, von dem im Ergebnis auch die Gläubiger profitieren werden, trägt die Insolvenzordnung bislang noch nicht ausreichend Rechnung.
Meine Damen und Herren,
mit der Verkürzung der Restschuldbefreiung ist es jedoch nicht getan. Es warten noch verschiedene weitere Änderungen im Restschuldbefreiungs- und Verbraucherinsolvenzverfahren auf uns. Hier gilt es Unstimmigkeiten zu beseitigten und die Gläubigerrechte zu stärken.
Da wäre zunächst der Schuldenbereinigungsversuch zu nennen. Bislang hat der Schuldner zwingend ein außergerichtliches Schuldenbereinigungsverfahren durchzuführen. Von einem gerichtlichen Einigungsversuch, in dem der Schuldner die Ersetzung der Zustimmung einzelner Gläubiger beantragen kann, wird dagegen regelmäßig abgesehen. Es ist daher aus unserer Sicht folgerichtig, auf das gerichtliche Einigungsverfahren ganz zu verzichten und dem Schuldner stattdessen bereits beim außergerichtlichen Schuldenbereinigungsversuch die Möglichkeit zu geben, das Gericht einzuschalten und eine Zustimmungsersetzung zu beantragen.
Wenn jedoch eine Einigung von vorneherein aussichtslos ist, z. B. weil der Schuldner nichts anzubieten hat, kann auch auf diesen Einigungsversuch künftig verzichtet werden. Damit würden auch Ressourcen gespart. Allerdings wird auf eine persönliche Beratung und die eingehende Prüfung der Einkommens- und Vermögensverhältnisse durch eine Schuldnerberatungsstelle auch in diesen Fällen nicht verzichtet werden können.
Schließlich – und das ist für Sie hier im Saal sicher besonders bedeutsam – halten wir es für notwendig, die Kompetenzen der Schuldnerberatungsstellen bei der Vertretung des Schuldners zu erweitern. Deswegen soll künftig eine gerichtliche Vertretung des Schuldners durch die Schuldnerberatungsstelle im gesamten Insolvenzverfahren zulässig sein.
Meine Damen und Herren,
auch im Insolvenzverfahren sind notwendige gesetzliche Anpassungen vorzunehmen. Ein wichtiger und immer wieder diskutierter Punkt ist dabei die Behandlung von Vorausabtretungen nach § 114 der Insolvenzordnung.
Nach dieser Vorschrift behalten Gehaltsabtretungen – soweit sie tarifvertraglich nicht ohnehin ausgeschlossen sind – im eröffneten Insolvenzverfahren zwei Jahre lang ihre Wirksamkeit. Dies ist mit Blick auf den Grundsatz der Gläubigergleichbehandlung ohnehin problematisch und wegen der vorgeschlagenen Verkürzung der Restschuldbefreiung nun insgesamt nicht mehr haltbar. Deshalb soll diese Regelung gestrichen werden.
Verwunderlich ist auch, wieso Mieter vor einer Kündigung ihres Mietverhältnisses durch den Insolvenzverwalter geschützt sind, die Mitglieder einer Wohnungsgenossenschaft aber nicht vor dem Verlust ihrer Wohnung sicher sind. Deshalb wollen wir hier eine Regelung vorsehen, die gleichzeitig die Mitglieder von Wohnungsgenossenschaften schützt und dem Insolvenzzweck der Gläubigerbefriedigung Rechnung trägt.
Lassen Sie mich noch kurz noch auf zwei wesentliche Änderungspunkte im Restschuldbefreiungsverfahren eingehen, und zwar auf die Erwerbsobliegenheit und die Versagungsgründe.
Die Erwerbsobliegenheit beginnt – wie Sie wissen – erst mit der Wohlverhaltensperiode und nicht schon mit der Eröffnung des Insolvenzverfahrens. Damit profitiert gerade der untätige Schuldner von einer langen Dauer des Insolvenzverfahrens. Es ist weder begründbar noch den Gläubigern vermittelbar, warum sich der Schuldner erst nach Aufhebung des Insolvenzverfahrens um eine angemessene Erwerbstätigkeit bemühen muss.
Wir schlagen deshalb vor, dass die Erwerbsobliegenheit künftig bereits mit Eröffnung des Insolvenzverfahrens beginnen soll. Nur so ist für den Schuldner von Anfang an klar, dass er sich innerhalb der Abtretungsdauer um einen aktiven Beitrag zum Schuldenabbau bemühen muss.
Und was ist bei den Versagensgründen an Änderungen zu erwarten?
Erstens: Dem Gläubiger soll ermöglicht werden, den Antrag auf Versagung der Restschuldbefreiung jederzeit auch schriftlich stellen zu können.
Derzeit müssen nämlich die Gläubiger Versagungsanträge im Schlusstermin stellen. Dies ist eine überflüssige Einschränkung der Gläubigerrechte, die dazu führt, dass Versagungsanträge nur deshalb unterbleiben, weil die Gläubiger den Aufwand scheuen, persönlich am Schlusstermin teilzunehmen und dort die Versagung zu beantragen.
Zweitens: Wir wollen die Versagungsgründe auch auf Straftaten ausdehnen, durch die die wirtschaftlichen Interessen oder das Vermögen eines späteren Insolvenzgläubigers beeinträchtigt werden. Damit kann nicht nur bei einer echten Insolvenzstraftat die Restschuldbefreiung versagt werden, sondern auch bei anderen insolvenzbezogenen Straftaten, wie etwa Betrug oder Untreue.
Und Drittens: Auch die missbräuchliche Wiederholung von Restschuldbefreiungsanträgen soll so weit wie möglich ausgeschlossen werden. Denn durch Schuldner, die Auskunfts- und Mitwirkungspflichten verletzen, werden die Gerichte in erheblicher und unzumutbarer Weise belastet. Die vom Bundesgerichtshof bereits im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung herausgebildete Sperrfrist von drei Jahren sollte daher zur gesetzlichen Regelung erhoben werden.
Meinen Damen und Herren,
Sie können sich sicherlich vorstellen, dass die Halbierung der Wohlverhaltensperiode erhebliche Folgeänderungen erfordert. Denn wir müssen damit rechnen, dass die Restschuldbefreiung häufiger als bisher vor der Aufhebung des Insolvenzverfahrens erteilt werden wird.
Hierfür müssen Regelungen gefunden werden. Entschieden werden muss – und diese Frage ist besonders komplex – wie ein Neuerwerb nach Erteilung der Restschuldbefreiung zu behandeln ist. Der Bundesgerichtshof hatte sich mit dem Thema bereits in einigen Entscheidungen zu befassen. Er hat allerdings nicht nach der Art des Neuerwerbs differenziert. Damit ist offen, ob dem Schuldner nach Ablauf der Abtretungsfrist wieder jeglicher Neuerwerb zustehen soll, z. B. auch Erbschaften, Steuerrückerstattungen und Zuflüsse aus Anfechtungsprozessen, oder nur der Erwerb, der von der Abtretungserklärung erfasst wird, also in erster Linie das Einkommen.
Wie soll Vermögen behandelt werden, das nach § 35 der Insolvenzordnung zur Insolvenzmasse gehört, aber erst nach Erteilung der Restschuldbefreiung anfällt? Überwiegt das Interesse an einer maximalen Massemehrung oder das Interesse des Schuldners an einem Neuanfang? Und wie steht es mit den Nutzungen von massebefangenen Gegenständen?
Ich möchte an dieser Stelle nicht noch ausführlicher in die Problematik eintauchen, aber Sie sehen schon, dass wir hier vor einer Reihe komplizierter Fragen stehen.
Sie werden sich sicherlich auch fragen, ob wir die Pläne der 16. Legislaturperiode wieder aufgreifen und ein eigenständiges Entschuldungsverfahren einführen werden. Diese Frage kann ich mit einem klaren Nein antworten. Ich möchte nur an die heftige Kritik erinnern, mit der die Sachverständigen im Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages diese Pläne bedacht haben. Sie haben sich damals sehr deutlich gegen solche Regelungen ausgesprochen, die mit einer Abschaffung der Stundungsregelung verbunden wären.
Die parlamentarischen Beratungen haben aber auch gezeigt, dass der vorgeschlagene Verzicht auf die Durchführung des Insolvenzverfahrens bei Masselosigkeit nicht die erhofften Vereinfachungen bringen würde. Auch in diesem Falle muss Klarheit darüber geschaffen werden, welche Gläubigerforderungen Gegenstand der Restschuldbefreiung sein sollen und nach welchem Schlüssel vom Treuhänder vereinnahmte Gelder zu verteilen sind. Dazu sind bestimmte Verfahrensschritte unumgänglich.
Die Sachverständigen haben auch bemängelt, dass es keine gesicherten Erkenntnisse über die Belastungen der Länder durch die Stundung der Verfahrenskosten gibt, weil die Rückflüsse nicht statistisch erhoben werden.
Daran hat sich bis heute leider nichts geändert.
Wir sollten deswegen erst einmal klären, wie hoch die Kostenausfälle überhaupt sind, die den Landesjustizhaushalten durch die Verfahrenskostenstundung entstehen. Auf Hochrechnungen der Länder aus dem Jahr 2006 oder früher zurückzugreifen, hilft dabei nicht.
Da der Schuldner auch nach der Erteilung der Restschuldbefreiung noch vier Jahre für die Rückzahlung der Kosten an die Staatskasse einzustehen hat, können solide Erkenntnisse über die finanzielle Belastung der Länder durch das Stundungsmodell, die zwingend notwendig sind, frühestens 2012 gewonnen werden.
Meine Damen und Herren,
soweit mein kurzer Überblick über die geplante Reform des Insolvenzrechts für natürliche Personen. Ich bin sicher, dass Sie damit genügend Stoff für interessante und sicher auch kontroverse Diskussionen haben. Das gilt auch wegen der sozialen Dimension, die von Herrn Kollegen Fritsch angesprochen wurde.
Auf Ihre Anregungen zur weiteren Ausgestaltung und Verbesserung unserer Pläne sind wir sehr gespannt.
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.
