Rede: „Die Beständigkeit des Grundgesetzes in Zeiten des Wandels“ beim Zentrum für Deutsches Recht an der Rechtshochschule Hanoi

Es gilt das gesprochene Wort!

Sehr geehrter Dekan,
meine sehr geehrten Damen und Herren,

vielen Dank für die Einladung zu einem Besuch der Rechtshochschule Hanoi. Es ist mir eine große Ehre und Freude hier am Zentrum für deutsches Recht der Hochschule zu Ihnen zu sprechen.

„Never change a winning team“ – mit dieser aus dem Bereich des Sports stammenden Weisheit lässt sich das Verhältnis der Deutschen zu ihrer Verfassung – dem Grundgesetz – wie ich finde sehr gut beschreiben. Denn in den mehr als sechs Jahrzehnten seit seinem Inkrafttreten hat das Grundgesetz zwar viele kleine, aber nur wenige große Änderungen erfahren. Und das trotz der zahlreichen Umbrüche, die es seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland gegeben hat.

Sogar die Wiedervereinigung, also der Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1990, hat keine wesentlichen Reformen zur Folge gehabt. Die Wiedervereinigung hat noch nicht einmal dazu geführt, dass unsere Verfassung die Bezeichnung „Grundgesetz“ verloren hat, die seinen provisorischen Charakter dokumentieren sollte; es „Verfassung“ zu nennen, wäre als Bestätigung der Teilung Deutschlands verstanden worden, die nicht gewollt war.

Meine Damen und Herren,

angesichts der vielfältigen gesellschaftlichen, politischen, wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen kann es schon verwundern, dass das Grundgesetz sich als so beständig erwiesen hat. Die Gründe dafür dürften vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion in Vietnam über eine Reform der Verfassung in diesem Kreis sicher von Interesse sein.

Um den Erfolg des Grundgesetzes zu verstehen, hilft ein Blick auf seine Entstehungsgeschichte: Im Jahr 1948 – also drei Jahre nach Ende des 2. Weltkrieges – wurde mit der Ausarbeitung einer Verfassung für einen westdeutschen Staat begonnen.

Eine gesamtdeutsche Lösung, die auch das von der Sowjetunion besetzte Ostdeutschland umfasst hätte, war 1948 illusorisch, weil die politische Teilung Deutschlands bereits Realität war. Westdeutschland stand unter der Herschaft von USA, Großbritannien und Frankreich; Ostdeutschland war sowjetisch besetzt.

Die Entstehung des Grundgesetzes verlief in mehreren Schritten: Zunächst erarbeitete ein Konvent einen Entwurf für eine zukünftige Verfassung eines westdeutschen Staates. Dabei wurde an die Tradition eines föderal verfassten Staates angeknüpft, der aus einem Zentralstaat besteht, neben dem Gliedstaaten existieren, die über eigene Regierungen, Gesetzgebungsorgane und Gerichte verfügen.

Einige Monate nach den so wichtigen Vorarbeiten des Verfassungskonvents folgten die Beratungen im Parlamentarischen Rat, der sich aus Vertretern der Landesparlamente in den westdeutschen Besatzungszonen zusammensetzte. Am 23. Mai 1949 wurde das Grundgesetz verkündet; die Bundesrepublik Deutschland war damit gegründet.

Die Arbeiten am Grundgesetz wurden entscheidend durch zwei historische Erfahrungen geprägt: zum einem die der sog. Weimarer Republik und zum anderen die der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft.

In der Zeit von 1918 bis 1933 existierte der erste deutsche demokratische Staat. Da dessen Verfassung in Weimar ausgearbeitet und beschlossen worden war, wird diese Periode auch als die Weimarer Republik bezeichnet. Die Weimarer Reichsverfassung wies einige Elemente auf, die sich in der Verfassungswirklichkeit als Schwächen herausstellten, zum Beispiel die starke Stellung des Reichspräsidenten, die letztlich auch die Machtergreifung durch Hitler ermöglicht hat. Auch eine starke Verfassungsgerichtsbarkeit gab es nicht.

Noch prägender für die Arbeiten am Grundgesetz als die Lehren der Weimarer Zeit waren jedoch die Erfahrungen aus 12 Jahren nationalsozialistischer Gewaltherrschaft. Unter dem Eindruck der Millionen von Toten aus Terrorherrschaft und Krieg sollten starke Grundrechte dafür Sorge tragen, dass sich so etwas nie mehr wiederholen kann.

Die Weimarer Reichsverfassung enthielt zwar auch einen umfangreichen Katalog an Grundrechten, diese wurden aber nur als bloße Programmsätze verstanden. Also als das, was man heutzutage gemeinhin als „soft law“ bezeichnet.

Die Grundrechte des Grundgesetzes wurden hingegen an den Anfang der Kodifikation gestellt und von vornherein als den Bürgern gegenüber dem Staat zustehende einklagbare Rechte ausgestaltet. In Artikel 1 Absatz 3 des Grundgesetzes heißt es deshalb ausdrücklich: „Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht“.

Um den Grundrechtskatalog des Grundgesetzes auch in der Praxis durchzusetzen, wurde ein unabhängiges Verfassungsgericht geschaffen. Diese Institution, das Bundesverfassungsgericht, ist im Grundgesetz selbst verankert. Es handelt sich um ein personell und sachlich unabhängiges Gericht, das für die Auslegung des Grundgesetzes zuständig ist und sogar Gesetze für nichtig erklären kann.

Meine Damen und Herren,

die Lehren, die bei der Verfassungsgebung aus der Vergangenheit gezogen wurden, haben sicherlich dazu beigetragen, dass das Grundgesetz bis heute nur wenig verändert wurde. Änderungen – wie die Wiedereinführung einer westdeutschen Armee im Jahr 1952 und neue Regelungen im Falle eines Notstandes in den 60er Jahren – bilden die Ausnahme. Auch Forderungen, die Struktur des Grundgesetzes wesentlich zu verändern, blieben unbedeutend.

Das gilt sogar für die Zeit nach der Wiedervereinigung im Jahr 1990. Damals wurde eine Gemeinsame Verfassungskommission eingesetzt, die die Aufgabe hatte, das Grundgesetz auf Verbesserungsmöglichkeiten hin zu untersuchen.

Zwei Empfehlungen dieser Kommission wurden allerdings übernommen: Der Umweltschutz wurde als Staatsziel aufgenommen und Artikel 3, der die Gleichberechtigung von Mann und Frau regelt wurde ergänzt. Dort heißt es nun: „Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.“

Weitere Änderungen des Grundgesetzes ergaben sich aus der fortschreitenden europäischen Integration. Ein Beispiel dafür ist die Einschränkung des in Artikel 16 Grundgesetz enthaltenen Verbots der Auslieferung eines deutschen Staatsbürgers an das Ausland.

Für die jüngsten Verfassungsänderungen stehen die Stichworte „Föderalismusreform I“ und „Schuldenbremse“. Hierbei geht es zum einen um Veränderungen bei der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern. Insbesondere wurden die Gesetzgebungskompetenzen etwas modifiziert und die Fälle verringert, in denen der Bundesrat, die Vertretung der Gliedstaaten auf Bundesebene, einem Gesetz zustimmen muss.

Zum anderen wurde im Jahr 2009 durch die Einführung der sogenannten Schuldenbremse versucht, der steigenden Staatsverschuldung Einhalt zu gebieten und die wirtschaftliche Stabilität Deutschlands langfristig zu sichern. Dazu wurden die Möglichkeiten, einen Haushalt durch Kredite zu finanzieren, sowohl für den Bund als auch für die Länder erheblich eingeschränkt. Damit hat Deutschland frühzeitig auf die Herausforderungen der weltweiten Finanz- und Schuldenkrise reagiert.

Für die Fortentwicklung unserer Verfassung sind neben diesen punktuellen Änderungen aber vor allem zahlreiche Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts bedeutsam. Diese Entscheidungen haben viel Beachtung und zumeist auch große Zustimmung in der Öffentlichkeit gefunden. Sie sind ein ganz wesentlicher Baustein der Erfolgsgeschichte und der hohen Akzeptanz des Grundgesetzes in der Bevölkerung.

Um die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichts für die deutsche Verfassungswirklichkeit zu verstehen, ist ein Blick auf die vier wichtigsten Verfahrensarten des Gerichts sinnvoll, die ich Ihnen gerne kurz vorstellen möchte. Es handelt sich dabei um:

• das Organstreitverfahren,
• die abstrakte und die konkrete Normenkontrolle sowie um
• die Verfassungsbeschwerde.

Klassisch für ein Verfassungsgericht ist die Zuständigkeit für den Organstreit. In ihm streiten Verfassungsorgane sowie andere durch das Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattete Beteiligte über ihre Rechte und Pflichten aus der Verfassung. Das Gericht wird sozusagen als „Schiedsrichter“ zwischen den Staatsorganen tätig, wenn ein Organ darüber klagt, ein anderes habe die in der Verfassung niedergelegten „Spielregeln“ verletzt.

Folgender Fall zur Veranschaulichung: Es ist anerkannt, dass die Abgeordneten des Deutschen Bundestages ein Fragerecht haben, das der Kontrollfunktion des Parlaments gegenüber der Regierung dient. Beantwortet die Bundesregierung die Frage eines Abgeordneten unvollständig, so kann dieser vor dem Bundesverfassungsgericht auf die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Regierungshandelns klagen und somit sein Recht durchsetzen.

Die zweite Verfahrensart ist die abstrakte Normenkontrolle. Hier entscheidet das Bundesverfassungsgericht – losgelöst von einem konkreten Fall – über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes. Hierbei geht es nicht nur um das Gesetzgebungsverfahren, sondern auch um die inhaltliche Vereinbarkeit des Gesetzes mit den Grundrechten. Zur Einleitung der abstrakten Normenkontrolle sind nur die Bundesregierung, die Landesregierungen oder ein Viertel der Mitglieder des Bundestages berechtigt.

Das dritte Verfahren ist die konkrete Normenkontrolle. Sie greift, wenn ein Gericht das in einem Prozess anzuwendende Gesetz für verfassungswidrig hält.

Der Verfassungsgeber stand hier vor einem Problem: Einerseits soll jedes Gericht selbst an die Grundrechte gebunden sein, andererseits soll aber nicht jedes Gericht die Kompetenz bekommen, Parlamentsgesetze als verfassungswidrig zu beanstanden. Der Ausweg aus diesem Zielkonflikt liegt darin, dass ein Gericht, das ein von ihm anzuwendendes Gesetz für verfassungswidrig hält, sein Verfahren aussetzen und die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes dem Bundesverfassungsgericht vorlegen muss. Dieses – und nur dieses – entscheidet dann darüber, ob das Gesetz gegen das Grundgesetz verstößt. Das Bundesverfassungsgericht urteilt aber nicht im konkreten Rechtsstreit; dies bleibt weiterhin Aufgabe des Gerichts, das die Sache vorgelegt hat.

In beiden Normenkontrollverfahren hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts übrigens Gesetzeskraft, d. h. sie wirkt ihrerseits wie ein Gesetz und ist von allen zu beachten, nicht nur von den Parteien des konkreten Verfahrens.

Meine Damen und Herren,

die bedeutendste Verfahrensart ist jedoch die vierte Verfahrensart, die Verfassungsbeschwerde: Mit ihr kann jeder Bürger vor dem Bundesverfassungsgericht gegen staatliches Handeln klagen, durch das er in seinen Grundrechten verletzt zu sein glaubt. Er kann sich so gegen Urteile, Verwaltungsakte, aber auch Gesetze zur Wehr setzen. Allerdings muss vor einer Verfassungsbeschwerde der Rechtsweg zu den „normalen“ Gerichten erschöpft worden sein.

Die große Bedeutung dieses Rechtsbehelfs liegt darin, dass er die unmittelbare Bindungswirkung der Grundrechte verfahrensrechtlich absichert. Die Grundrechte des einzelnen Bürgers müssen nicht nur von allen Staatsgewalten beachtet werden, sondern der Bürger kann sie auch selbst einklagen. Er ist insbesondere nicht darauf angewiesen, dass – wie bei der Normenkontrolle – ein Staatsorgan oder ein Gericht ein Gesetz dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorlegt. Er kann dies vielmehr im Wege der Verfassungsbeschwerde selbst tun.

Diese Möglichkeit hat sehr zur breiten Akzeptanz des Grundgesetzes in der Bevölkerung und darüber hinaus auch zum großen Ansehen des Bundesverfassungsgerichts beigetragen. Von allen staatlichen Institutionen hat es das größte Renommee. Dies äußert sich auch in der Zahl der Verfahren: Seit das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1951 seine Arbeit aufgenommen hat, wurden fast 190.000 Verfassungsbeschwerden erhoben; das sind knapp 96 % aller Verfahren bei diesem Gericht. Zwar hatten nur 2,4 % aller Beschwerden auch Erfolg. Dies spricht aber nicht etwa gegen diesen Rechtsbehelf, sondern für die Qualität der Gesetze und für das hohe Verantwortungsbewusstsein des Gerichts bei der Wahrnehmung seiner Kontrollbefugnis gegenüber dem Parlament.

Das Bundesverfassungsgericht hat in Verfassungsbeschwerdeverfahren häufig Fragen geklärt, die im Zeitpunkt der Entstehung des Grundgesetzes noch nicht vorherzusehen waren. Es hat damit die Verfassung kontinuierlich weiterentwickelt und im Ergebnis sicherlich auch manche Verfassungsänderung „erspart“.

Lassen Sie mich exemplarisch auf zwei Entscheidungen eingehen, bei denen das Gericht neue Entwicklungen technischer Natur berücksichtigt hat: Zunächst ist da das sog. Volkszählungsurteil aus dem Jahr 1983 zu nennen. Hintergrund dieser Entscheidung war ein Gesetz, das die rechtliche Grundlage für eine Volkszählung bot. In der Bevölkerung wurde die Gefahr des „gläsernen Bürgers“ gesehen, d. h. eines Bürgers, über den der Staat aufgrund der Sammlung einzelner Daten alles weiß.

Einige Bürger wandten sich daraufhin an das Bundesverfassungsgericht, das feststellte, dass der Staat nicht unbegrenzt Daten seiner Bürger erheben und verarbeiten darf, sondern hierbei an enge Grenzen gebunden ist. Die rechtliche Besonderheit bestand darin, dass das Grundgesetz keine Regelungen zum Datenschutz vorhielt.

Die mit der modernen Datenverarbeitung verbundenen Gefahren waren 1949 für den Parlamentarischen Rat natürlich noch nicht vorhersehbar gewesen. Das Bundesverfassungsgericht schloss diese Schutzlücke dadurch, dass es das „Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung“ entwickelte. Dieses ergibt sich aus bereits bestehenden Grundrechten, dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht und der Garantie der Menschenwürde.

Heutzutage ist das Thema Datenschutz in Deutschland in aller Munde und in sämtlichen Lebensbereichen präsent. Wenn das Bundesverfassungsgericht das Grundgesetz nicht im Lichte und unter Berücksichtigung der damals gerade erst aufkommenden automatischen Datenverarbeitung ausgelegt hätte, wäre mittelfristig wohl eine Ergänzung der Verfassung erforderlich geworden.

Eine andere zukunftweisende Entscheidung betraf die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen, die den deutschen Sicherheitsbehörden in bestimmten Fällen den elektronischen Zugriff per Internet auf private Computer erlaubte. Das Gericht ließ einen solchen Eingriff nur unter sehr engen Voraussetzungen zu.

Wie schon beim Volkszählungsurteil stellte sich das Problem, dass das Grundgesetz keine Regelungen zu den Gefahren enthält, die für den Bürger mit der Nutzung des Internets verbunden sind. Das Bundesverfassungsgericht entwickelte die Verfassung daraufhin in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2008 erneut fort. Entstanden ist so das Grundrecht auf – ich zitiere – „Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme“ oder kurz, das „Computer-Grundrecht“.

Beide Entscheidungen zeigen eindrucksvoll, dass es auch dem Bundesverfassungsgericht zu verdanken ist, dass es bis zum heutigen Tag zu so wenigen Änderungen und Anpassungen des Grundgesetzes gekommen ist. Die Verfassungsrichter haben die Artikel des Grundgesetzes mit Leben erfüllt und im Lichte der Veränderungen in der Gesellschaft und unter Berücksichtigung anderer Entwicklungen ausgelegt, angewandt und fortentwickelt. Dabei hat das Gericht seine Aufgabe, „Hüter der Verfassung“ zu sein, eindrucksvoll wahrgenommen.

Meine Damen und Herren,

auch Sie diskutieren ja zurzeit über eine Verfassungsreform und ein Thema dabei ist die Rolle von Gericht und Staatsanwaltschaft. Deshalb lassen Sie mich an dieser Stelle noch etwas zu den Gerichten und Staatsanwaltschaften in Deutschland sagen, die grundsätzlich von den Ländern einzurichten sind. Unsere Verfassung regelt, dass alle Richter unabhängig sind. Die Verfassung regelt dagegen nicht, dass auch Staatsanwälte unabhängig sein müssten.

Daher hat zwar das jeweilige Justizministerium ein Weisungsrecht gegenüber seinen Staatsanwaltschaften. Hiervon kann es aber nicht „nach Belieben“ Gebrauch machen. Denn auch das Weisungsrecht ändert nichts an der gesetzlichen Pflicht der Staatsanwaltschaft, bei einem Anfangsverdacht Ermittlungen einzuleiten. Eine Weisung im Einzelfall, die gegen diese gesetzliche Pflicht verstoßen würde, wäre somit ihrerseits ein Rechtsverstoß.

Meine Damen und Herren,

zum Anfang meines Vortrags habe ich nach den Gründen für die Beständigkeit des Grundgesetzes auch in Zeiten des Wandels und der Krise gefragt. Schaut man sich die Geschichte und die Entwicklung seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland an, lässt sich der Erfolg des Grundgesetzes meines Erachtens vor allem auf folgende Punkte zurückführen:

• Erstens hat Deutschland aus den Erfahrungen der Weimarer Republik und der Zeit des Nationalsozialismus gelernt.
• Zweitens ist das Grundgesetz mit einer starken Verfassungsgerichtsbarkeit ausgestattet; mithilfe des Bundesverfassungsgerichts können die rechtlich garantierten Grundrechte auch tatsächlich durchgesetzt werden.
• Und drittens wurde auch auf aktuelle Entwicklungen stets reagiert, sei es durch neue Interpretation bestehender Artikel, sei es durch Ergänzungen wie zuletzt die Einführung der Schuldenbremse gezeigt hat.

Ich hoffe, Ihnen das Grundgesetz ein wenig näher gebracht und vielleicht sogar einige Impulse für die aktuelle Verfassungsreform in Ihrem Land gegeben zu haben, und danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.