Die Bundesregierung reagiert mit Bedauern auf die Entscheidung der EU-Kommission in Brüssel, Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof zu verklagen. Die EU-Kommission ist der Ansicht, das 1960 zur Privatisierung von VW erlassene Gesetz verstoße gegen die im EU-Vertrag niedergelegten Vorschriften zum freien Kapitalverkehr (Art. 56) und zur Niederlassungsfreiheit (Art. 43).
„Wir bedauern den Beschluss der EU-Kommission, Deutschland vor dem Europäischen Gerichtshof zu verklagen. Nach unserer Auffassung bestehen keine Zweifel an der Vereinbarkeit der einzelnen von der Kommission kritisierten Regelungen des VW-Gesetzes mit europäischem Recht. Insbesondere sieht die Bundesregierung keine Verstöße gegen die Kapitalverkehrsfreiheit im Binnenmarkt. Wir sind optimistisch, die Argumente der Kommission im Verfahren vor dem Gerichthof entkräften zu können“, sagte Bundesjustizministerin Brigitte Zypries.
Zu den beanstandeten Regelungen im einzelnen:
1. Höchststimmrechte
a) § 2 Abs. 1 VW-Gesetz: „Gehören einem Aktionär Aktien im Gesamtnennbetrag von mehr als dem fünften Teil des Grundkapitals, so beschränkt sich sein Stimmrecht auf die Anzahl von Stimmen, die Aktien im Gesamtnennbetrag des fünften Teils des Grundkapitals gewähren.“
b) Vorwurf der Kommission
Hinsichtlich des 20%igen Höchststimmrechts begründet die Kommission eine nach ihrer Ansicht vorliegende Kapitalverkehrbeschränkung damit, dass es dadurch für den Investor schwieriger würde, eine Stimmenmehrheit zu erreichen als ohne Stimmrechtsbeschränkung.c) Haltung der Bundesregierung
Es liegt in der Natur von Höchststimmrechten, dass sie die Erreichung einer Mehrheit erschweren. Das allein bedeutet keine Kapitalverkehrsbeschränkung. Höchststimmrechte hindern den Inhaber eines Aktienanteils, für den die Stimmrechtsbeschränkung eingreift, nicht daran, sich an der Verwaltung und Kontrolle der Gesellschaft zu beteiligen. Sie sichern nämlich zugleich, dass kein anderer Investor ein höheres Stimmengewicht einbringen kann.
Höchststimmrechte sind - wie die Kommission selbst einräumt - in den Gesellschaftsrechten der Mitgliedstaaten verbreitet und grundsätzlich nicht zu beanstanden. Ein Mitgliedstaat ist (wie die Kommission selbst zugesteht) beim gegenwärtigen Stand des Gesellschaftsrechts frei, dieses zu gestalten, d. h. z.B. Höchststimmrechte zu bestimmen bzw. diese für zulässig oder unzulässig zu dekretieren.
2. Sperrminorität
a) § 4 Abs. 3 VW-Gesetz: „Beschlüsse der Hauptversammlung, für die nach dem Aktiengesetz eine Mehrheit erforderlich ist, die mindestens drei Viertel des bei der Beschlußfassung vertretenen Grundkapitals umfaßt, bedürfen einer Mehrheit von mehr als vier Fünftel des bei der Beschlußfassung vertretenen Grundkapitals der Gesellschaft.“
b) Vorwurf der KOM:
Die KOM sieht in der Sperrminorität einen Verstoß gegen die Kapitalverkehrsfreiheit (in erster Linie aber nur in der Kombination mit dem Punkt Höchststimmrecht).c) Haltung der Bundesregierung:
Regelungen über Sperrminoritäten sind gesellschaftsrechtlich zulässig und beschränken als solche den Kapitalverkehr nicht. Sie dienen dem Minderheitsschutz. Sperrminoritäten stehen dem Erwerb der Kapitalmehrheit nicht entgegen. Sie hindern die Kapitaleigner, die eine Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen, keinesfalls, sich an der Verwaltung oder der Kontrolle der Gesellschaft zu beteiligen.
Zudem weicht die Schwelle der Sperrminorität im VW-Gesetz auch nicht vom normalen deutschen Gesellschaftsrecht ab, da dieses höhere Mehrheitserfordernisse ausdrücklich zulässt. Die Sperrminorität kommt nur in den Fällen zur Anwendung, in denen das Aktiengesetz ohnehin eine erhöhte Mehrheit (von 75%) vorsieht (z.B. Fall einer Satzungsänderung oder Kapitalerhöhung). Die konkrete Schwelle der Sperrminorität im VW-Gesetz fällt auch nicht aus dem Rahmen. Es ist daher nicht zu erkennen, inwiefern in der angegriffenen Regelung inhaltlich eine Kapitalverkehrsbeschränkung enthalten sein soll.
3. Entsenderechte
a) § 4 Abs. 1 VW-Gesetz: "Die Bundesrepublik Deutschland und das Land Niedersachsen sind berechtigt, je zwei Aufsichtsratsmitglieder in den Aufsichtsrat zu entsenden, solange ihnen Aktien an der Gesellschaft zustehen."
b) Vorwurf der KOM:
Ein Verstoß gegen die Kapitalverkehrsfreiheit bzw. das Niederlassungsrecht (Art. 56, 43 EG) könne durch die Entsenderechte nach § 4 Abs. 1 VW-Gesetz entstehen. Die KOM weist darauf hin, dass die Entsendung von vier Aufsichtsräten ein Sonderrecht gegen über dem normalen deutschen Gesellschaftsrecht sei.c) Haltung der Bundesregierung:
Nach Auffassung der Bundesregierung ist eine tatsächliche Behinderung des Kapitalverkehrs nicht gegeben.
Die Bundesrepublik Deutschland hat sich von allen VW-Aktien getrennt und ist daher auch nicht im Aufsichtsrat vertreten. Das Land Niedersachsen hält 13,7% aller VW-Aktien (entsprechend 18,2% aller VW-Stammaktien) und kann daher ohnehin Einfluss auf die Zusammensetzung des Aufsichtsrats nehmen.
Entsenderechte sind im Übrigen eine normale gesellschaftsrechtliche Gestaltung, die als solche unbedenklich ist. Entsenderechte hindern andere Investoren nicht daran, sich an der Verwaltung und Kontrolle der Gesellschaft zu beteiligen. Sie berühren nicht einmal den Einfluss anderer Aktionäre, wenn sie den Anteilen an der Gesellschaft entsprechen, wie das bei Niedersachsen der Fall ist.
Selbst wenn alle theoretischen Entsendemöglichkeiten zum Zuge kämen, hätten 4 Mitglieder in einem Aufsichtsrat von 20 bei keiner Kategorie von Beschlüssen einen maßgeblichen Einfluss (Momentan sind es für Niedersachsen 2: Herr MP Wulff und Herr Hirche (Wirtschaftsminister)).
Die Kommission gesteht zu, dass derzeit nur zwei Vertreter in den Aufsichtsrat entsandt sind, nämlich von Niedersachsen.
Der Vorwurf liegt darin, dass der Bund, wenn er wieder Aktien erwerben würde, und falls er vom Entsenderecht Gebrauch machen würde, zusätzlich zwei weitere Aufsichtsratsmitglieder entsenden könnte. Es handelt sich dabei aber um eine hypothetische Möglichkeit, denn die Bundesregierung hat ausdrücklich erklärt, dass sie keinen Erwerb von VW-Anteilen beabsichtige, und damit die Voraussetzung für ein Entsenderecht nicht schaffen werde. Damit ist eine Behinderung des Kapitalverkehrs nicht zu erwarten. Denn Voraussetzung einer Verletzung der Kapitalverkehrsfreiheit wäre, dass eine Behinderung - im Sinne einer Eignung Investoren abzuschrecken -tatsächlich vorliegt, aber nicht eine theoretische Möglichkeit.
Zur Geschichte des VW-Gesetzes
Zum Verständnis der seit über 40 Jahren geltenden Regelung sollen die wesentlichen geschichtlichen Entwicklungen dargestellt werden, die zur Schaffung des VW-Gesetzes führten und dessen Einzigartigkeit unterstreichen.
Mit dem Ende des Zweiten Weltkriegs übernahm die britische Militärregierung die Kontrolle über das von den Alliierten beschlagnahmte Volkswagen-Werk, das 1937/38 von der damals gegründeten Volkswagenwerk GmbH errichtet worden war. Sie bot es wiederholt ausländischen Automobilkonzernen (Ford, GM) an, die allerdings ablehnten: das Werksgelände war bombenbelastet, die Fabrik in großen Teilen zerstört, sie hatte noch kein verkaufsfähiges ziviles Fahrzeug hergestellt und wurde als unnötiger Verlustbringer angesehen.
Ende 1945 beauftragte die britische Militärregierung die Arbeitnehmer, den „VW-Käfer“ zu bauen. So wurde unter einfachsten Bedingungen mit einer im Automobilbau nahezu unerfahrenen Mannschaft mit dem Bau von „Volkswagen“ für die Alliierten begonnen. Im November 1947 übertrug die britische Militärregierung die Leitung des Werkes dem ehemaligen Opel-Vorstandsmitglied Heinrich Nordhoff. Dem Beginn der Fahrzeugproduktion für die Alliierten folgten langsam weitere Aufträge, zunächst vor allem aus dem Ausland, so dass nach der Währungsreform die Produktion ausgeweitet werden konnte.
In der Folgezeit erhoben zunächst die Bundesrepublik Deutschland und das Land Niedersachsen Eigentumsansprüche hinsichtlich des damaligen VW-Werkes, die sie mit jeweils unterschiedlicher Auslegung alliierter Kontrollrats-Vorschriften begründeten. Zugleich meldeten auch die Gewerkschaften Eigentumsansprüche an, weil die damaligen Machthaber für die Errichtung des Werkes nachweislich vor allem jene Vermögenswerte verwendet hatten, die sie durch die Zerschlagung der Gewerkschaften im Jahre 1933 erlangt hatten. Im Jahre 1949 erhoben außerdem die ehemaligen Volkswagen-Sparer Ansprüche auf Lieferung von Fahrzeugen, weil sie über mehrere Jahre in der Zeit bis zum Kriegsende einem staatlichen Aufruf gefolgt waren, die zum Kauf eines Fahrzeugs nötigen Mittel anzusparen. So hatten ca. 336.000 Sparer insgesamt 268 Mio. Reichsmark auf einem Sperrkonto bei einer Bank angespart. Die Forderungen der Volkswagen-Sparer stellten den Fortbestand von Volkswagen in Frage. Da somit bis zum Jahr 1949 bereits von vier verschiedenen Seiten Ansprüche geltend gemacht worden waren, wurde die Klärung der Eigentumsverhältnisse von der britischen Besatzungsmacht offen gehalten. Deshalb wurde, als sich im Oktober 1949 auch die britische Militärregierung aus dem Werk zurückzog, Volkswagen faktisch zum „herrenlosen Gut“.
Bis Ende der fünfziger Jahre hatte sich Volkswagen zu einem florierenden und dynamisch wachsenden Unternehmen entwickelt. Als sich abzeichnete, dass die Gerichte die Klagen der VW-Sparer gegen Volkswagen abweisen würden, wurden die Stimmen jener wieder lauter, die das Eigentum am Volkswagenwerk für sich reklamierten. Zusätzlich - als fünfter Anspruchsteller - erhoben nun auch die Arbeitnehmer Ansprüche und machten eigene Vorstellungen zur Regelung der Eigentumsverhältnisse geltend, da sie das Unternehmen letztlich in den letzten 15 Jahren eigeninitiativ zum Erfolg geführt hatten und der Aufbau von Vermögenswerten im Unternehmen deshalb ausschließlich auf sie zurückzuführen war. Von ihnen wurde deshalb die Umwandlung der GmbH in eine Stiftung oder die Einbringung der Gesellschaftsanteile in eine Stiftung befürwortet.
Kompromiss der folgenden mehrjährigen äußerst intensiven und teilweise sehr heftigen Diskussionen und Verhandlungen war ein klassischer Vergleich: der am 11./12. November 1959 zwischen der Bundesrepublik und dem Land Niedersachsen abgeschlossene „Vertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse bei der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung und über die Errichtung einer Stiftung Volkswagenwerk“. Dieser Vergleich bestimmt, dass zunächst zwar alle GmbH-Anteile der Bundesrepublik Deutschland zustehen sollten, die bei der Umwandlung der GmbH entstehenden Aktien aber so zu verteilen waren, dass die Bundesrepublik und das Land Niedersachsen je 20% der Aktien erhielten und die restlichen 60% durch die Ausgabe von Aktien privatisiert werden sollten. Ferner verlangt der Vertrag die Schaffung von je zwei Entsendemandaten zu Gunsten des Landes Niedersachsen und der Bundesrepublik hinsichtlich des Aufsichtsrates sowie eines qualifizierten Mehrheitserfordernisses von 80%. Zusätzlich war Vertragsgrundlage, dass für die Gesellschaft eine Stimmrechtsbeschränkung gelten sollte. Die Erträge aus der Privatisierung sollte die zu gründende „VW-Stiftung“ erhalten, die damit Wissenschaft und Technik in Forschung und Lehre in Deutschland fördern sollte.
Die Eigentumsverhältnisse an der Volkswagenwerk GmbH konnten für die zukünftige Volkswagenwerk AG wegen der Beteiligung von Bund und Land nur durch einen Staatsvertrag geregelt werden. Der Staatsvertrag bedurfte der Billigung durch die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes und des Landes Niedersachsen. Wie in diesem Vertrag vereinbart, wurde daraufhin zunächst durch das „Gesetz über die Regelung der Rechtsverhältnisse bei der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung vom 9. Mai 1960“ (als „VW-Vorschaltgesetz“ bezeichnet) die Eigentümerstellung der Bundesrepublik Deutschland festgelegt; anschließend wurde das „Gesetz über die Überführung der Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mit beschränkter Haftung in private Hand vom 21. Juli 1960“ (damals als „VW-Privatisierungsgesetz“ und heute vereinfacht als „VW-Gesetz“ bezeichnet) geschaffen. Beide Gesetze setzten die oben genannten Punkte des Vertrages in Gesetzesform um.
Zwar entsprach die gesetzliche Eigentumsregelung nicht den Forderungen der Gewerkschaften, ihre Argumente wurden aber insoweit berücksichtigt, als eine Demokratisierung des Eigentums durch eine breite Beteiligung am Produktivvermögen erfolgen und deren Fortbestand gesichert werden sollte. So sollte ein Machtgleichgewicht zwischen Aktionären, Arbeitnehmern und der öffentlichen Hand erreicht werden. Diesem sozialen Gesichtspunkt wurde auch durch die breite Streuung der VW-Aktien Rechnung getragen (unter anderem durch einen „Sozialrabatt“ von 10 bis 25% - abhängig von Familienstand, Einkommen und Kinderanzahl), was ebenfalls einer gesetzlichen Grundlage bedurfte. Die verschiedenen Gesetzesregelungen dienten der Schaffung und Erhaltung von „Volksaktien“, d.h. möglichst viele Aktionäre sollten ein Mitspracherecht erhalten und nicht ein einzelner Gesellschafter alle Entscheidungen dominieren.
Dies ist der historische Hintergrund, vor dem die beanstandeten Regelungen des VW-Gesetzes entstanden sind, und der bis heute Bedeutung hat. Dies ist auch der Grund dafür, warum das VW-Gesetz über 40 Jahre - unabhängig von der allgemeinen Entwicklung des deutschen Aktienrechts - im wesentlichen unverändert beibehalten wurde: das Gesetz stellt einen sorgsam austarierten Interessenausgleich zwischen allen Beteiligten dar.
